作业帮清末变法与中国近代经济法的发展
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清末变法与中国近代经济法的发展
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清末经济立法与近代经济制度在中国的奠基
武 乾*
中国古代的经济制度在农业方面以农民一家一户自给自足的个体小农经济为主；在工商业方面以事关国计民生的盐铁酒茶官营专卖和一切矿藏国家垄断开发为主,限制私营工商业（因此私营资本规模分散而弱小,其最高组织形式为个人合伙制）；财税体制上则表现为国家统收统支的中央集权模式,以及皇权对财政的无限支配；金融方面则以规模小而分散的高利贷为主要经营方式.整个经济体制表现出明显的封闭、分散、狭隘与落后的特征.鸦片战争以来,西方资本主义的经济优势打破了中国固有的经济结构与传统经济制度,使中国不得不按照西方资本主义的经济制度模式重新构建近代经济制度体系,即以市场经济制度为主体,政府调控为辅助的制度体系.在甲午战争前,经济制度的这一变化主要是通过朝野的实际的经济活动局部或个别进行的；在甲午战争尤其是庚子事变以后,这一变化则主要是通过大规模的经济立法来进行的.本文拟对清末的经济立法对中国经济体制、经济制度近代化的建构或奠基作用作一个初步的探讨.
一、清末经济立法的产生及发展阶段（一）甲午战争后到清末"新政"前的经济立法
十九世纪六十年代的洋务运动开始了中国近代机器工业,但此时的工业尤其是采矿、航运、铁路等大型产业部门仍然是由政府以官办的形式垄断经营.这些官办企业的组织形式、管理及经营方法与古代官营手工业作坊或官办矿场并无质的分别.除工业、运输业有一定的发展外,其他近代经济部门如银行业还尚未萌芽,因而以调整近代经济活动为主要内容的近代经济立法当然也没有发生.到七十年代,继承了古代官办手工业的一切弊端的官办企业陷入了困境,再加上政府委派的企业管理人员对近代机器工业的无知,它们几乎已经无法进行再生产.甲午战败以后,清政府财政更加困难,对官办企业不可能继续投资.这一局势迫使清朝政府改变原来完全由国家垄断一切重要产业的经济体制,迫使其允许私商参与上述产业的兴办,因而具有近代化色彩的经济管理法规应运而生.
这一时期制定颁布的主要经济法规有：1898年公布的《内港行船章程》、1898年8月颁行的《矿务铁路公共章程》以及1897年颁布的《振兴工艺给奖章程》.上述法规分别对私商开放了新式轮船在内河的自由营运与贸易,以及采矿、铁路运输的经营.
（二）清末"新政"时期的经济立法
庚子变乱后,清政府为应付政治与财政危机,宣布实行"新政".因经济体制的改革较之于政治体制的改革相对安全些,因而"新政"首先是从经济体制的改革开始.经济体制改革的主要内容是改革传统的工商管理体制,进一步放宽对私人资本参与近代工商业的限制,制定法律鼓励私人资本投资并保障其利益,兴办近代金融业等等.其主要的经济立法如下表：
1903--1911年清末公布的主要经济法规一览表类别法规名称公布时间综合性法规《商人通例》与《公司律》1904年1月21日《破产律》1906年4月25日部门经济法规商标与专利法规《呈请专利办法》1904年6月23日《改订商标条例》1904年财政法规《试办全国预算暂行章程》1911年2月12日《清理财政办法》1908年12月21日《清理财政章程》1909年1月11日金融法规《试办银行章程》1904年3月《通用银钱票暂行章程》1909年7月23日《大清银行则例》1908年2月17日《交通银行则例》1907年12月8日《银行通行则例》1908年2月17日《币制则例》1910年5月23日《兑换纸币则例》1910年6月16日矿业法规《筹办矿务章程》1902年3月17日《矿务暂行章程》1904年3月17日《大清国矿务正章》1907年9月20日交通运输法规《重订铁路简明章程》1903年12月2日社团法规《商会简明章程》1904年1月11日《商船公会章程》1906年2月11日《农会简明章程》1907年10月20日
二、清末经济立法初步构建了中国近代化的经济制度体系（一）工商管理体制的近代化
19世纪60年代以前,清政府掌管全国工商与财经事务的职能机构分为三大系统：管理全国官营手工业的工部系统、管理全国税收及专卖的户部系统以及负责宫廷、皇族工商及财经事务的内务府系统.这种工商管理体制的弊端在于：其一,工部与户部对官营手工业的管理采用的完全是行政的方法,对工商资源的配置完全基于国家的需要而不是从社会利益,更不是顺应市场的需要安排；其二,户部对私营工商业所关心的只是收取税款,以及尽可能的限制,以保证国营手工业与专卖利润,而完全缺乏服务的职能；其三,内务府的设置不仅使工商管理机构重叠设置,而且使工商行政管理与市场需要更趋背离；其四,工部与户部都缺乏从中央到地方的垂直系统,如户部内部不是依经济管理的职能部门为单元分司,而是以省为单元分设14清吏司,从而形成了以分散管理地方为主的管理模式,而各地方的经济管理权主要掌握在督抚手中,不利于经济的统一,因而也就不利于国内统一市场的形成.而国内统一市场的形成又是近代资本主义经济形态形成的重要前提.
1860年第二次鸦片战争结束后,清政府设立总理各国事务衙门,掌管一切洋务包括通商事务.后来,总理衙门的职掌逐渐扩张,凡有关铁路、电报、关税、矿务、制造、贸易等近代工商事务均由其掌管.但这一体制具有很明显的弊端.首先,总理衙门对近代工商经济的管理只是兼职而并非专门机构；其次,其下所设南、北洋通商事务大臣仍以地域而不是以经济部门为单元进行管理,比如对铁路、通讯等事务,还是由南洋大臣、北洋大臣分别在所辖区域内行使管理权,事权仍无法统一.
甲午战争以后,在维新派的促动下,清朝政府对工商管理体制进行了有限的改革,开始根据近代经济部门的分类设立矿务铁路总局,管理矿务和铁路；设立农工商总局,管理农工商事务；各省设立商务局管理本省商务.这一次改革初步改变了经济管理主要以地域为单元的模式,开始尝试以经济部门为单元实行系统管理,并从单纯的行政型控制渐变为含服务性的管理.根据总理衙门奏请在各省设立商务局的奏折所言,商务局的职责是"将该省物产行情,综其损益,逐细讲求.其与洋商关涉者,丝茶为大宗,近则织布、纺纱、制糖、造纸、自来水、洋胰子诸业,考其利病,何者可以敌洋商,何者可以广销路,……经督抚为之提倡" .但这一改革是有限的.首先,上述机构在职能上很不明确,还未能完全摆脱古代工商行政管理机关兼行政与经营于一体的模式.光绪皇帝在颁发成立矿务铁路总局的上谕时,只是笼统地说"所有各省开矿筑路一切公司事宜,俱归管理",其后颁布的《矿务铁路公共章程》也没有就铁路总公司、矿务局与矿务铁路总局的关系作出明确规定.从各省商务局的实际活动看,商务局既有一定的行政管理职能,同时又可从事经营活动.1896年初,张之洞奏准用息借商款60万两,另加息借官款,作为设立苏州商务局的股本,从事商业经营.山西商务局根据它的集股章程,负责"一切招商集股事宜".这样的商务局,更象是一个官督商办的公司,而不是政府管理商务的机关.其次,新体制也并未能完全打破经济管理以地方为主的传统格局.如在关于设立农工商总局的上谕中没有说明总局与各省由督抚设立的农工商分局之间的隶属关系,各省农工商分局被控制在督抚手中.最后,新的经济管理机关的权力非常有限.如各省商务局的职能性质主要还不是行政机构,而只是向督抚提供信息的咨询机构；关于农工商总局的职权,上谕也仅规定为对农工商事务"随时考察"具奏,显然它还不具备统一管理全国农工商事务的权力.戊戌变法失败后,农工商总局即被取消.
20世纪初,清政府实行"新政"的一项重要内容就是于1903年8月设立商部,作为统辖全国农工矿商诸业的最高领导机构.商部仿日本下分设保惠、平均、通艺、会计四司,分别管理招商、农务、路矿、工商等方面事务.新设商部要求实行服务性管理,要求在"所有商人求见或投递禀牍及面诉商情自当输诚以待,破除京外衙门吏阻隔之弊".1906年7月实行官制改革时将商部改为农工商部.1907年6月,将原属农工商部的交通及邮政事务单独划出,新设邮传部作为最高交通运输管理机关.地方商务管理机关则渐有垂直之象,先是商务局改隶商部与地方督抚双重领导,其后于1908年5月各省设立的劝业道也被置于督抚与商部双重管辖之下.
"新政"时期工商管理体制的又一重大变化是设立商会,实行商会自治管理.中国古代自唐朝始,政府要求同一地区的同业商人组织行会,一方面负责管理本行对内对外事务,另一方面又代表本行业商人接受政府分配的各项摊派任务.其对本行业的管理主要出于维护本地区本行业的行业垄断利益,对本行业成员的原料、市场及生产规模实行限制性分配,不允许行业外人员从事本行经营,以避免内外竞争,因而具有较强的行业与地域狭隘性.此外,由于行会为政府所扶持,因而也是政府勒夺商人的一个中介机构.1904年1月公布的《商会简明章程》改变了古代这种狭隘的行业管理模式.首先,商会是更大地域范围内所有工商业者的联合会,不再是较小地域某一具体行业的组织.依《商会简明章程》,商会最高可于省范围内组织.其次,商会的对工商业的管理方法不再是行会的壁垒式限制性管理,而是广泛地联络工商业者,为工商业者提供诸工商信息、商务合同公证、商务仲裁以及引导商家采用新式记帐方法等项服务,以促进工商各行业的共同发展.再次,商会还应当协助政府对工商业活动实行调控,对商人"攸关民生日用各物,无故高抬藉端垄断等情",予以稽查并适当处理,以维护社会利益.
北洋政府直接继承并发展了清末确立的近代工商管理体制.1912年,主管工商业、农业与交通的三大经济部门的分别确定为工商部、农林部与交通部.1913年,工商与农林两部并为农商部,与清末无异.至于商会自治管理体制,1915年北洋政府修订公布《商会法》不仅重申了商会参与工商管理的职能,而且还明确规定,"（省）总商会、商会得联合组织全国商会联合会",进一步将商会的组织范围扩展到全国.
（二）初步实行了从行政特许经济到自由主义法制经济的转型鸦片战争以后的清朝被迫开放了对外贸易,但对国内的工商业经济仍然很大程度地保留了古代的行政特许权制度.如在甲午战争以前,矿业、铁路、轮船运输等仍只能由政府经营,私商经营必须获得政府的行政特许,如1872年清政府同意以民营企业身份出现的轮船招商局向政府作若干"报效"为条件,特许其开办轮船运输.其他工商业虽一般允许私商经营,但也存在着不成文的"专利"垄断特许制度.如上海机器织布局获得了"十年之内只准华商附股搭办,不准另行设局"的专利,以致"从1882年到1891年的十年时间,中国没有出现一家私人资本主义纺织厂"；天津电报局成立时,获得了清政府批准的经营商用电线和架设电线的专项特权.甲午战争以后,尤其是清末实行新政以来,清政府在绝大部分经济领域实行了较大程度的开放,允许并鼓励私商自由经营,初步形成了资本主义自由经营倾向.
1895年,清廷电令各省督抚准许"内河行小轮以杜洋轮攘利",但尚未制定为法律.1898年,清政府始公布《内港行船章程》,规定"中国内港嗣后均准特在口岸注册之华各项轮船,任便按后列之章,专作内港贸易".1896年初,御史王鹏运奏请清政府"特谕天下,凡有矿之地,一律准民招商集股,呈请开采,地方官认真保护,不得阻挠",为清政府批准.1898年8月颁行的《矿务铁路公共章程》以法律的形式明确赋予了私商自由经办铁路与采矿的权利.
（三）开始引入了近代资本主义经济组织形式--公司制,并将其法律化在十九世纪中期以前,中国民营经济组织的最高形式就是合伙.因合伙形式是一种资本所有权与经营权合一,共同出资共同经营的联合,因而存在着很大的局限性：首先,合伙制共同经营的特点限制了资金筹集的规模,难以满足近代工商业社会化生产对资金的需要；其次,合伙制要求合伙人对合伙企业债务承担风险很大的无限与连带的清偿责任,从而影响到投资者的积极性；最后,合伙企业的经营决策由各合伙人协商一致通过方能作出,难以适应瞬息万变的市场情况与激烈的市场竞争.由于合伙制的局限,再加上清政府对早期军事工业及其配套的民用工业的垄断政策,因而十九世纪七十年代以前清朝近代工业的组织形式仍以官办为主,民营企业极少.
洋务运动中的官办企业继承了古代官办手工作坊的一切弊端,再加上政府委派的官办企业管理人员对近代机器工业的无知,造成了官办企业无法进行哪怕是简单的再生产,故而清政府不得不引入了西方公司制中的股份制,将官办企业租赁给私商,或在官办企业中注入商股.最早引入私商股份的是1872年成立的轮船招商局.到甲午战争前,就已经形成了清末第一次"公司热".
为了保证政府对这些股份化公司的控制,清朝廷迟迟不愿意颁布以保障商股利益,限制公权干预公司营运为主旨的公司法,而是以权利义务关系极其模糊的所谓官督商办与官商合办的体制来操纵这些实行了股份化的企业.所谓"官督商办",即公司资本全部由私商以股份方式筹集,但股东权利必须受政府的监督乃至干预.对这种企业管理模式,李鸿章在1872年在轮船招商局成立时概括了其大致原则.他说："由官总其大纲,察其利病,而听该商等自立条议,悦服众商"；"所有盈亏,全归商认,与官无涉".由于清朝政府对官督商办的企业管理体制缺乏明确具体的法规,因而作为洋务专家的李鸿章的上述表述遂成为清朝官督商办制的基本原则.这一原则虽引入了股份公司制,但却与西方近代真正的股份公司制度有着很大的区别.西方的股份公司的最高权力来自股东大会,股东大会上即使是政府股东也只能依其出资份额享有权利,政府对公司的具体经营事务并无干涉之权.但在李鸿章确定的上述原则中,政府即使不投入任何股份,也有权干预公司经营,而且对公司盈亏不负任何责任.此外,由于没有相应的法规明确规定官商之间的权利义务关系,必然导致政府委派到公司的官员尽可能地扩张其权力,从而造成官商之间更多的纠纷与矛盾.实际情况则是,在官督商办公司里,公司的总办（督办）、会办、帮办等高级管理人员"均由大宪札委"；商股则完全处于无权地位,"一切惟总办之言是听","商股虽经入股,不啻途人,即岁终分利,亦无非仰人鼻息；局费之当裁否?司事之当用与否?皆不得过问"；许多公司都不按期召开股东大会,即使召开股东大会,"但都是敷衍塞责而已".近代《公司法》的缺乏还使得各公司没有独立从事民事活动的法人资格,从而任官宰割；不可能形成体现近代公司董事会、监事会、经理人员的权力相互分立,相互制约的运作机制,其衰败的结果也就成为必然.投资者的权益得不到法律的保障,以及公司的因无序运作造成的衰败使得公司形象大受影响,"人人视公司、股份为畏途".晚清兴起的第一次"公司热"很快消退下去了.
1904年公布的《公司律》第一次在法律上肯定了公司的地位,并为公司提供了法律保障.《公司律》共131条,它"在立法原则上取诸英美法系",规定了合资公司、合资有限公司、股份公司、股份有限公司等四种法定公司形式.其中合资公司为无限责任公司,与中国传统的合伙非常类似,从而照顾到了中国的传统经营习惯.公司内部组织有股东会议、董事局、查帐人（相当于监事会）、总办（相当于总经理）等机构,基本照搬了西方近代企业的内部组织架构,在法律上完全排除了政府对公司内部事务的干预.政府只负责公司的登记注册,以及公司及其主管人员违反法律时予以适当处罚.股东的权利被置于该律中的显要位置,小股东的利益得到了特别的保护.如第100条规定,召开股东"会议时有一股者得一议决之权",但若1人有10股以上,则公司章程须"酌定1人10股以上议决之权之数,如定10股为1议决之权或20股为1议决之权,依此类推".这一规定显然在于保护小股东的权利,防止公司经营垄断于少数人之手,对资本主义发展的初期阶段众多中小投资者来说,具有很大的鼓励与保护作用.
《公司律》的公布使中国社会出现了第二次"公司热".1892-1901年和1902-1911年两个10年中,前10年共设厂矿109家,资本3418.4万元；后10年设厂矿380家,资本8814.4万元,分别为前10年的3.5倍和2.5倍.新开设的公司中,股份有限公司居于多数."1904年-1908间,清政府商部注册的公司共计约265家,其中股份有限公司有154家,占公司总数的58%".
（四）近代财政管理制度的形成
中国古代财政管理制度主要有两大特点：其一是皇帝对财政收支的随意性使得国家的财政预算计划不具有恒定的法律效力.其二是财政管理高度集权中央,地方没有相对独立的财政.虽有"汉之上计,唐之上供、留州,但于支出时区别用途,未尝于收入时划分税项".这一体制固然便于将全国财政依实际需要实行统筹调配,并利于维护国家的统一,但另一方面又必然会导致政治上的过度集权与专制,地方各项事业难于发展,以及地方官员不得不于体制外寻求非法财源而必然滋生的腐败.而当中央政府权威下降时,地方割据政权就会实行事实上的财政独立,并加剧财政的混乱与不稳定性.
清初,强大的中央集权政府建立了高度集权的统收统支的财政体制.户部为中央财政总管机关,布政使司及各府州县为地方财政机关.收入项目无中央与地方的划分,但支出项目则有此区别.每年冬季,各省布政使司都分别编造清册,将本省当年财政节余银数,以及第二年应需开支的费用预先估算,称为"冬估",大致相当于下年度的概算,经总督巡抚具名报户部.户部据此册进行审核,然后确定下年度各省的财政支出计划,相当于全国预算.各省根据户部核准的预算,征收赋税后,存留本省开支数,剩余银两,全部解交户部或协济邻省.次年上半年,各省布政使司在规定时间内根据所属各州县造送的收支奏销草册核造总奏销册,送呈督抚报户部审核.户部再于年度汇总奏报皇帝.此种奏销制度即类似于全国决算.
太平天国运动以后,督抚专权,截留税收,创设厘金,遂开财权外倾之渐.《马关条约》与《辛丑条约》的签订后,清廷要求各省无论穷富,均须分摊赔款,因而听任各省督抚巧立名目,多方搜刮.从此,户部再无从了解更无从控制各省财政收支情况,各省乃至各州县财政各自为政,即使在京各衙门也是自收自支,国家财政陷入极端混乱之中.1906年,载泽等出洋考察宪政大臣将西方近代财政制度也作为宪政的内容进行了考察,从而促使了清末财政制度的近代化改革.
清末对财政制度改革是作为预备立宪的措施之一.据宪政编查馆、资政院向皇帝会奏的《宪法大纲及议院法、选举法要领及逐年筹备事宜折》中所附"九年预备立宪清单",自1908年至1917年,政府将先后颁布《清理财政章程》,调查各省岁入岁出总数,试办各省预算决算,会查全国岁出岁适入确数,颁布《地方税章程》与《国家税章程》,试办全国预算与决算,确定皇室经费,最后确定预算与决算.在清朝灭亡前,清政府基本按这一计划建立了近代财政管理制度.1．加强中央财政集权,为实行统一的预决算制度作准备
近代统一的预决算制度必须建立在中央政府对各省财政状况有确切的了解和实际控制能力的基础上,因而清末对财政管理体制的改革首先是加强中央的财政控制权.1908年12月,清政府公布《清理财政章程》,要求在度支部下设立清理财政处,各省设立清理财政局,"专办清理财政事宜".清理财政处、局的主要职责,是清查、统计各省出入款项,调查财政利弊,并负责财政预决算的编制及册籍造送、稽核.各省出入款项,截至光绪三十三年（1908）年底止,概作旧案.各省旧案历年未经报部者,分年开列清单,依清初财政体制并案销结.各省出入款项,自光绪三十四年（1909年）至宣统二年（1910年）年底止作为现行案,仍由布政司呈请督抚按旧制将全年出入款项分别造册报销,但清理财政局应将光绪三十四年的全年财政收支,以及宣统元年、二年季度财政收支情况作出调查报告外,以作预算准备.各省收支款项自宣统三年起作新案,由清理财政局于宣统二年编造次年预算报告册,宣统四年起编造上年决算报告册,呈由督抚咨送到度支部.宣统五年,由新召开的国会议决全国预算案.度支部奏请批准的《清理财政办法》则进一步要求"在京各衙门款项,分别经收,随时报明度支部",原"各省官银号所出纸票,……应由（度支）部稽核","各省关涉财政事件,除非常变故外,遇变通成法,须先咨（度支）部筹商,并分别内销、外销,咨部办理",各省分管财政的"藩司""归（度支）部考核",等等.
2．建立统一的财政预算制度
1911年2月12日,清政府公布《试办全国预算章程》.该章程基本按照《清理财政章程》设定的预算程序,要求自宣统三年起,各省、京中各衙门及军队向度支部分别呈送国家岁入、岁出预算报告册,由度支部汇总编制全国岁入岁出总预算案,奏交内阁行政会议政务会集议后,送资政院议决.各省地方岁入与岁出预算报告册也应呈送度支部,由度支部审核后交各省编制地方岁入岁出预算案,送交谘议局议决,再咨报度支部及中央主管各部.1911年初,资政院依章程覆核修正后议决通过宣统四年的总预算案,是为中国历史上第一个近代意义的国家预算.
近代中国建立的财政预算制度相对古代预算制度最大的进步在于预算案必须由国会通过,且具有非国会不得擅自修改变动的法律效力,从而制约了皇帝对财政的随意支配权.其次,统一了财政权.新的预算制度不仅在法律上改变了地方财政自收自支的混乱状况,而且还首次将皇室财政纳入了国家统一预算.
3．划分国家财政与地方财政
近代资本主义国家的财政体制的特征之一是划分国家财政与地方财政,以体现政治上的地方分权.清末预备立宪既然要实现地方分权,就必须建立地方财政.《谘议局章程》规定,谘议局的职权有议决本省岁出岁入预算与决算事件、税法与公债事件,这是最早规定地方财政制度的法律.《清理财政章程》要求"各省预算报告册内,应将出款何项应属国家行政经费,何项应为地方行政经费,划分为二","国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项,地方行政经费系指教育、警察、实业等项".《试办全国预算章程》要求各省编制地方岁入与岁出预算案,送交谘议局议决后,咨报度支部及中央主管各部.虽然由于辛亥革命的爆发,清政府未能制定公布计划中的"国家税章程"与"地方税章程",但其开启的划分国家财政与地方财政的近代化改革则由北洋政府继承下来.1912年冬,北洋政府财政部即拟定《国家地方政费标准》,划分国家（中央）支出与地方支出项目.1913年又制定《国家税和地方税草案》,并于次年修正公布,划分国家（中央）收入与地方收入项目,从而基本形成了国家财政与地方财政的划分体制.
（五）近代金融制度的初步形成自古代入近代,中国自有的金融组织只有传统的钱庄、票号.钱庄是由米店、土布店等商业组织兼营货币兑换而逐渐发展起来的,其资本形式一般为独资或合伙,实行无限责任制.由于其筹集资本的能力非常有限,因而很少经营放款业务.鸦片战争以后,钱庄由于充当外国商人在中国倾销洋货、收购原料的金融买办而有所发展,同时也受到外国金融势力的控制与压迫.十九世纪末期,当中国民族工商业有了一定的发展后,钱庄虽然开始为民族工商业提供金融支持,但由于其资本组成仍实行独资或合伙形式,不仅资金规模弱小,而且利息却非常之高,很难满足民族工商业的需要.另一方面,由于政府对金融调控能力的缺乏,对钱庄没有制定颁布相应的管理法规,致使钱庄的经营活动一直处于无政府状态.如各钱庄自行发行纸币很少有现金准备,也没有发行限额,因而在出现纸币信用发生危机时常常因客户挤兑导致钱庄连锁性倒闭,既损害了民众的利益,也使商业停滞,市面萧条.此外,尽管清末流通的货币基本为银元,但钱庄却顽固地坚持以银两为计帐单位,给人们的日常经济生活带来辗转折算的麻烦和亏耗的损失."推其原因,不外银两与银元有兑换之折合手续,从中可以牟耳." 票号则是以经营汇兑为主,兼营存放款,其资本形式一般也是独资或合伙,因而其资金的筹集能力也有一定的限制,而且在选择合伙人时又特别注重籍贯（票号多为山西人所营）,因而较之钱庄具有更大的封闭性与狭隘性.十九世纪五十年代,捻军截断了南方各省及海关向北京解运京饷的路线,票号趁机承揽了各南方地方政府向北京汇解京饷的业务,因而其势力得到了很大的发展.由于其实力雄厚,清地方政府与军队也经常向票号借款.庚子变乱中,票号曾资助过逃亡中的慈禧,取得了清政府的信任,因而此后中央政府的大部分款项都存入票号,票号事实上取得了代理国库的特权,其势力达到极盛.为政府提供金融服务虽然也是近代银行尤其是国家银行的业务之一,但票号的汇率与利息却远高于近代银行.据粤海关监督奏销汇费折片称："与银号再三酌核,力求减省,议定每千两费银40两",汇率高达4%；"凡税项运饷拨款,都不计利息,……票号就以他人的存款,存放其他商家,年利约一分二厘","充分表现了封建高利贷资本的寄生性".此外,由于各地银两成色不能统一,而国家又缺乏统一的计量标准,票号便自行规定银两成色的计量标准,对其认为不够标准者进行评估与折价,即所谓"平色",以此牟利.由于各票号的"平色"标准不一,这就更加加剧了这种利用货币的不统一性而牟取暴利的封建性."它虽然也兼营对工商业的存放款业务,但"存放规模远比汇兑业
武 乾*
中国古代的经济制度在农业方面以农民一家一户自给自足的个体小农经济为主；在工商业方面以事关国计民生的盐铁酒茶官营专卖和一切矿藏国家垄断开发为主,限制私营工商业（因此私营资本规模分散而弱小,其最高组织形式为个人合伙制）；财税体制上则表现为国家统收统支的中央集权模式,以及皇权对财政的无限支配；金融方面则以规模小而分散的高利贷为主要经营方式.整个经济体制表现出明显的封闭、分散、狭隘与落后的特征.鸦片战争以来,西方资本主义的经济优势打破了中国固有的经济结构与传统经济制度,使中国不得不按照西方资本主义的经济制度模式重新构建近代经济制度体系,即以市场经济制度为主体,政府调控为辅助的制度体系.在甲午战争前,经济制度的这一变化主要是通过朝野的实际的经济活动局部或个别进行的；在甲午战争尤其是庚子事变以后,这一变化则主要是通过大规模的经济立法来进行的.本文拟对清末的经济立法对中国经济体制、经济制度近代化的建构或奠基作用作一个初步的探讨.
一、清末经济立法的产生及发展阶段（一）甲午战争后到清末"新政"前的经济立法
十九世纪六十年代的洋务运动开始了中国近代机器工业,但此时的工业尤其是采矿、航运、铁路等大型产业部门仍然是由政府以官办的形式垄断经营.这些官办企业的组织形式、管理及经营方法与古代官营手工业作坊或官办矿场并无质的分别.除工业、运输业有一定的发展外,其他近代经济部门如银行业还尚未萌芽,因而以调整近代经济活动为主要内容的近代经济立法当然也没有发生.到七十年代,继承了古代官办手工业的一切弊端的官办企业陷入了困境,再加上政府委派的企业管理人员对近代机器工业的无知,它们几乎已经无法进行再生产.甲午战败以后,清政府财政更加困难,对官办企业不可能继续投资.这一局势迫使清朝政府改变原来完全由国家垄断一切重要产业的经济体制,迫使其允许私商参与上述产业的兴办,因而具有近代化色彩的经济管理法规应运而生.
这一时期制定颁布的主要经济法规有：1898年公布的《内港行船章程》、1898年8月颁行的《矿务铁路公共章程》以及1897年颁布的《振兴工艺给奖章程》.上述法规分别对私商开放了新式轮船在内河的自由营运与贸易,以及采矿、铁路运输的经营.
（二）清末"新政"时期的经济立法
庚子变乱后,清政府为应付政治与财政危机,宣布实行"新政".因经济体制的改革较之于政治体制的改革相对安全些,因而"新政"首先是从经济体制的改革开始.经济体制改革的主要内容是改革传统的工商管理体制,进一步放宽对私人资本参与近代工商业的限制,制定法律鼓励私人资本投资并保障其利益,兴办近代金融业等等.其主要的经济立法如下表：
1903--1911年清末公布的主要经济法规一览表类别法规名称公布时间综合性法规《商人通例》与《公司律》1904年1月21日《破产律》1906年4月25日部门经济法规商标与专利法规《呈请专利办法》1904年6月23日《改订商标条例》1904年财政法规《试办全国预算暂行章程》1911年2月12日《清理财政办法》1908年12月21日《清理财政章程》1909年1月11日金融法规《试办银行章程》1904年3月《通用银钱票暂行章程》1909年7月23日《大清银行则例》1908年2月17日《交通银行则例》1907年12月8日《银行通行则例》1908年2月17日《币制则例》1910年5月23日《兑换纸币则例》1910年6月16日矿业法规《筹办矿务章程》1902年3月17日《矿务暂行章程》1904年3月17日《大清国矿务正章》1907年9月20日交通运输法规《重订铁路简明章程》1903年12月2日社团法规《商会简明章程》1904年1月11日《商船公会章程》1906年2月11日《农会简明章程》1907年10月20日
二、清末经济立法初步构建了中国近代化的经济制度体系（一）工商管理体制的近代化
19世纪60年代以前,清政府掌管全国工商与财经事务的职能机构分为三大系统：管理全国官营手工业的工部系统、管理全国税收及专卖的户部系统以及负责宫廷、皇族工商及财经事务的内务府系统.这种工商管理体制的弊端在于：其一,工部与户部对官营手工业的管理采用的完全是行政的方法,对工商资源的配置完全基于国家的需要而不是从社会利益,更不是顺应市场的需要安排；其二,户部对私营工商业所关心的只是收取税款,以及尽可能的限制,以保证国营手工业与专卖利润,而完全缺乏服务的职能；其三,内务府的设置不仅使工商管理机构重叠设置,而且使工商行政管理与市场需要更趋背离；其四,工部与户部都缺乏从中央到地方的垂直系统,如户部内部不是依经济管理的职能部门为单元分司,而是以省为单元分设14清吏司,从而形成了以分散管理地方为主的管理模式,而各地方的经济管理权主要掌握在督抚手中,不利于经济的统一,因而也就不利于国内统一市场的形成.而国内统一市场的形成又是近代资本主义经济形态形成的重要前提.
1860年第二次鸦片战争结束后,清政府设立总理各国事务衙门,掌管一切洋务包括通商事务.后来,总理衙门的职掌逐渐扩张,凡有关铁路、电报、关税、矿务、制造、贸易等近代工商事务均由其掌管.但这一体制具有很明显的弊端.首先,总理衙门对近代工商经济的管理只是兼职而并非专门机构；其次,其下所设南、北洋通商事务大臣仍以地域而不是以经济部门为单元进行管理,比如对铁路、通讯等事务,还是由南洋大臣、北洋大臣分别在所辖区域内行使管理权,事权仍无法统一.
甲午战争以后,在维新派的促动下,清朝政府对工商管理体制进行了有限的改革,开始根据近代经济部门的分类设立矿务铁路总局,管理矿务和铁路；设立农工商总局,管理农工商事务；各省设立商务局管理本省商务.这一次改革初步改变了经济管理主要以地域为单元的模式,开始尝试以经济部门为单元实行系统管理,并从单纯的行政型控制渐变为含服务性的管理.根据总理衙门奏请在各省设立商务局的奏折所言,商务局的职责是"将该省物产行情,综其损益,逐细讲求.其与洋商关涉者,丝茶为大宗,近则织布、纺纱、制糖、造纸、自来水、洋胰子诸业,考其利病,何者可以敌洋商,何者可以广销路,……经督抚为之提倡" .但这一改革是有限的.首先,上述机构在职能上很不明确,还未能完全摆脱古代工商行政管理机关兼行政与经营于一体的模式.光绪皇帝在颁发成立矿务铁路总局的上谕时,只是笼统地说"所有各省开矿筑路一切公司事宜,俱归管理",其后颁布的《矿务铁路公共章程》也没有就铁路总公司、矿务局与矿务铁路总局的关系作出明确规定.从各省商务局的实际活动看,商务局既有一定的行政管理职能,同时又可从事经营活动.1896年初,张之洞奏准用息借商款60万两,另加息借官款,作为设立苏州商务局的股本,从事商业经营.山西商务局根据它的集股章程,负责"一切招商集股事宜".这样的商务局,更象是一个官督商办的公司,而不是政府管理商务的机关.其次,新体制也并未能完全打破经济管理以地方为主的传统格局.如在关于设立农工商总局的上谕中没有说明总局与各省由督抚设立的农工商分局之间的隶属关系,各省农工商分局被控制在督抚手中.最后,新的经济管理机关的权力非常有限.如各省商务局的职能性质主要还不是行政机构,而只是向督抚提供信息的咨询机构；关于农工商总局的职权,上谕也仅规定为对农工商事务"随时考察"具奏,显然它还不具备统一管理全国农工商事务的权力.戊戌变法失败后,农工商总局即被取消.
20世纪初,清政府实行"新政"的一项重要内容就是于1903年8月设立商部,作为统辖全国农工矿商诸业的最高领导机构.商部仿日本下分设保惠、平均、通艺、会计四司,分别管理招商、农务、路矿、工商等方面事务.新设商部要求实行服务性管理,要求在"所有商人求见或投递禀牍及面诉商情自当输诚以待,破除京外衙门吏阻隔之弊".1906年7月实行官制改革时将商部改为农工商部.1907年6月,将原属农工商部的交通及邮政事务单独划出,新设邮传部作为最高交通运输管理机关.地方商务管理机关则渐有垂直之象,先是商务局改隶商部与地方督抚双重领导,其后于1908年5月各省设立的劝业道也被置于督抚与商部双重管辖之下.
"新政"时期工商管理体制的又一重大变化是设立商会,实行商会自治管理.中国古代自唐朝始,政府要求同一地区的同业商人组织行会,一方面负责管理本行对内对外事务,另一方面又代表本行业商人接受政府分配的各项摊派任务.其对本行业的管理主要出于维护本地区本行业的行业垄断利益,对本行业成员的原料、市场及生产规模实行限制性分配,不允许行业外人员从事本行经营,以避免内外竞争,因而具有较强的行业与地域狭隘性.此外,由于行会为政府所扶持,因而也是政府勒夺商人的一个中介机构.1904年1月公布的《商会简明章程》改变了古代这种狭隘的行业管理模式.首先,商会是更大地域范围内所有工商业者的联合会,不再是较小地域某一具体行业的组织.依《商会简明章程》,商会最高可于省范围内组织.其次,商会的对工商业的管理方法不再是行会的壁垒式限制性管理,而是广泛地联络工商业者,为工商业者提供诸工商信息、商务合同公证、商务仲裁以及引导商家采用新式记帐方法等项服务,以促进工商各行业的共同发展.再次,商会还应当协助政府对工商业活动实行调控,对商人"攸关民生日用各物,无故高抬藉端垄断等情",予以稽查并适当处理,以维护社会利益.
北洋政府直接继承并发展了清末确立的近代工商管理体制.1912年,主管工商业、农业与交通的三大经济部门的分别确定为工商部、农林部与交通部.1913年,工商与农林两部并为农商部,与清末无异.至于商会自治管理体制,1915年北洋政府修订公布《商会法》不仅重申了商会参与工商管理的职能,而且还明确规定,"（省）总商会、商会得联合组织全国商会联合会",进一步将商会的组织范围扩展到全国.
（二）初步实行了从行政特许经济到自由主义法制经济的转型鸦片战争以后的清朝被迫开放了对外贸易,但对国内的工商业经济仍然很大程度地保留了古代的行政特许权制度.如在甲午战争以前,矿业、铁路、轮船运输等仍只能由政府经营,私商经营必须获得政府的行政特许,如1872年清政府同意以民营企业身份出现的轮船招商局向政府作若干"报效"为条件,特许其开办轮船运输.其他工商业虽一般允许私商经营,但也存在着不成文的"专利"垄断特许制度.如上海机器织布局获得了"十年之内只准华商附股搭办,不准另行设局"的专利,以致"从1882年到1891年的十年时间,中国没有出现一家私人资本主义纺织厂"；天津电报局成立时,获得了清政府批准的经营商用电线和架设电线的专项特权.甲午战争以后,尤其是清末实行新政以来,清政府在绝大部分经济领域实行了较大程度的开放,允许并鼓励私商自由经营,初步形成了资本主义自由经营倾向.
1895年,清廷电令各省督抚准许"内河行小轮以杜洋轮攘利",但尚未制定为法律.1898年,清政府始公布《内港行船章程》,规定"中国内港嗣后均准特在口岸注册之华各项轮船,任便按后列之章,专作内港贸易".1896年初,御史王鹏运奏请清政府"特谕天下,凡有矿之地,一律准民招商集股,呈请开采,地方官认真保护,不得阻挠",为清政府批准.1898年8月颁行的《矿务铁路公共章程》以法律的形式明确赋予了私商自由经办铁路与采矿的权利.
（三）开始引入了近代资本主义经济组织形式--公司制,并将其法律化在十九世纪中期以前,中国民营经济组织的最高形式就是合伙.因合伙形式是一种资本所有权与经营权合一,共同出资共同经营的联合,因而存在着很大的局限性：首先,合伙制共同经营的特点限制了资金筹集的规模,难以满足近代工商业社会化生产对资金的需要；其次,合伙制要求合伙人对合伙企业债务承担风险很大的无限与连带的清偿责任,从而影响到投资者的积极性；最后,合伙企业的经营决策由各合伙人协商一致通过方能作出,难以适应瞬息万变的市场情况与激烈的市场竞争.由于合伙制的局限,再加上清政府对早期军事工业及其配套的民用工业的垄断政策,因而十九世纪七十年代以前清朝近代工业的组织形式仍以官办为主,民营企业极少.
洋务运动中的官办企业继承了古代官办手工作坊的一切弊端,再加上政府委派的官办企业管理人员对近代机器工业的无知,造成了官办企业无法进行哪怕是简单的再生产,故而清政府不得不引入了西方公司制中的股份制,将官办企业租赁给私商,或在官办企业中注入商股.最早引入私商股份的是1872年成立的轮船招商局.到甲午战争前,就已经形成了清末第一次"公司热".
为了保证政府对这些股份化公司的控制,清朝廷迟迟不愿意颁布以保障商股利益,限制公权干预公司营运为主旨的公司法,而是以权利义务关系极其模糊的所谓官督商办与官商合办的体制来操纵这些实行了股份化的企业.所谓"官督商办",即公司资本全部由私商以股份方式筹集,但股东权利必须受政府的监督乃至干预.对这种企业管理模式,李鸿章在1872年在轮船招商局成立时概括了其大致原则.他说："由官总其大纲,察其利病,而听该商等自立条议,悦服众商"；"所有盈亏,全归商认,与官无涉".由于清朝政府对官督商办的企业管理体制缺乏明确具体的法规,因而作为洋务专家的李鸿章的上述表述遂成为清朝官督商办制的基本原则.这一原则虽引入了股份公司制,但却与西方近代真正的股份公司制度有着很大的区别.西方的股份公司的最高权力来自股东大会,股东大会上即使是政府股东也只能依其出资份额享有权利,政府对公司的具体经营事务并无干涉之权.但在李鸿章确定的上述原则中,政府即使不投入任何股份,也有权干预公司经营,而且对公司盈亏不负任何责任.此外,由于没有相应的法规明确规定官商之间的权利义务关系,必然导致政府委派到公司的官员尽可能地扩张其权力,从而造成官商之间更多的纠纷与矛盾.实际情况则是,在官督商办公司里,公司的总办（督办）、会办、帮办等高级管理人员"均由大宪札委"；商股则完全处于无权地位,"一切惟总办之言是听","商股虽经入股,不啻途人,即岁终分利,亦无非仰人鼻息；局费之当裁否?司事之当用与否?皆不得过问"；许多公司都不按期召开股东大会,即使召开股东大会,"但都是敷衍塞责而已".近代《公司法》的缺乏还使得各公司没有独立从事民事活动的法人资格,从而任官宰割；不可能形成体现近代公司董事会、监事会、经理人员的权力相互分立,相互制约的运作机制,其衰败的结果也就成为必然.投资者的权益得不到法律的保障,以及公司的因无序运作造成的衰败使得公司形象大受影响,"人人视公司、股份为畏途".晚清兴起的第一次"公司热"很快消退下去了.
1904年公布的《公司律》第一次在法律上肯定了公司的地位,并为公司提供了法律保障.《公司律》共131条,它"在立法原则上取诸英美法系",规定了合资公司、合资有限公司、股份公司、股份有限公司等四种法定公司形式.其中合资公司为无限责任公司,与中国传统的合伙非常类似,从而照顾到了中国的传统经营习惯.公司内部组织有股东会议、董事局、查帐人（相当于监事会）、总办（相当于总经理）等机构,基本照搬了西方近代企业的内部组织架构,在法律上完全排除了政府对公司内部事务的干预.政府只负责公司的登记注册,以及公司及其主管人员违反法律时予以适当处罚.股东的权利被置于该律中的显要位置,小股东的利益得到了特别的保护.如第100条规定,召开股东"会议时有一股者得一议决之权",但若1人有10股以上,则公司章程须"酌定1人10股以上议决之权之数,如定10股为1议决之权或20股为1议决之权,依此类推".这一规定显然在于保护小股东的权利,防止公司经营垄断于少数人之手,对资本主义发展的初期阶段众多中小投资者来说,具有很大的鼓励与保护作用.
《公司律》的公布使中国社会出现了第二次"公司热".1892-1901年和1902-1911年两个10年中,前10年共设厂矿109家,资本3418.4万元；后10年设厂矿380家,资本8814.4万元,分别为前10年的3.5倍和2.5倍.新开设的公司中,股份有限公司居于多数."1904年-1908间,清政府商部注册的公司共计约265家,其中股份有限公司有154家,占公司总数的58%".
（四）近代财政管理制度的形成
中国古代财政管理制度主要有两大特点：其一是皇帝对财政收支的随意性使得国家的财政预算计划不具有恒定的法律效力.其二是财政管理高度集权中央,地方没有相对独立的财政.虽有"汉之上计,唐之上供、留州,但于支出时区别用途,未尝于收入时划分税项".这一体制固然便于将全国财政依实际需要实行统筹调配,并利于维护国家的统一,但另一方面又必然会导致政治上的过度集权与专制,地方各项事业难于发展,以及地方官员不得不于体制外寻求非法财源而必然滋生的腐败.而当中央政府权威下降时,地方割据政权就会实行事实上的财政独立,并加剧财政的混乱与不稳定性.
清初,强大的中央集权政府建立了高度集权的统收统支的财政体制.户部为中央财政总管机关,布政使司及各府州县为地方财政机关.收入项目无中央与地方的划分,但支出项目则有此区别.每年冬季,各省布政使司都分别编造清册,将本省当年财政节余银数,以及第二年应需开支的费用预先估算,称为"冬估",大致相当于下年度的概算,经总督巡抚具名报户部.户部据此册进行审核,然后确定下年度各省的财政支出计划,相当于全国预算.各省根据户部核准的预算,征收赋税后,存留本省开支数,剩余银两,全部解交户部或协济邻省.次年上半年,各省布政使司在规定时间内根据所属各州县造送的收支奏销草册核造总奏销册,送呈督抚报户部审核.户部再于年度汇总奏报皇帝.此种奏销制度即类似于全国决算.
太平天国运动以后,督抚专权,截留税收,创设厘金,遂开财权外倾之渐.《马关条约》与《辛丑条约》的签订后,清廷要求各省无论穷富,均须分摊赔款,因而听任各省督抚巧立名目,多方搜刮.从此,户部再无从了解更无从控制各省财政收支情况,各省乃至各州县财政各自为政,即使在京各衙门也是自收自支,国家财政陷入极端混乱之中.1906年,载泽等出洋考察宪政大臣将西方近代财政制度也作为宪政的内容进行了考察,从而促使了清末财政制度的近代化改革.
清末对财政制度改革是作为预备立宪的措施之一.据宪政编查馆、资政院向皇帝会奏的《宪法大纲及议院法、选举法要领及逐年筹备事宜折》中所附"九年预备立宪清单",自1908年至1917年,政府将先后颁布《清理财政章程》,调查各省岁入岁出总数,试办各省预算决算,会查全国岁出岁适入确数,颁布《地方税章程》与《国家税章程》,试办全国预算与决算,确定皇室经费,最后确定预算与决算.在清朝灭亡前,清政府基本按这一计划建立了近代财政管理制度.1．加强中央财政集权,为实行统一的预决算制度作准备
近代统一的预决算制度必须建立在中央政府对各省财政状况有确切的了解和实际控制能力的基础上,因而清末对财政管理体制的改革首先是加强中央的财政控制权.1908年12月,清政府公布《清理财政章程》,要求在度支部下设立清理财政处,各省设立清理财政局,"专办清理财政事宜".清理财政处、局的主要职责,是清查、统计各省出入款项,调查财政利弊,并负责财政预决算的编制及册籍造送、稽核.各省出入款项,截至光绪三十三年（1908）年底止,概作旧案.各省旧案历年未经报部者,分年开列清单,依清初财政体制并案销结.各省出入款项,自光绪三十四年（1909年）至宣统二年（1910年）年底止作为现行案,仍由布政司呈请督抚按旧制将全年出入款项分别造册报销,但清理财政局应将光绪三十四年的全年财政收支,以及宣统元年、二年季度财政收支情况作出调查报告外,以作预算准备.各省收支款项自宣统三年起作新案,由清理财政局于宣统二年编造次年预算报告册,宣统四年起编造上年决算报告册,呈由督抚咨送到度支部.宣统五年,由新召开的国会议决全国预算案.度支部奏请批准的《清理财政办法》则进一步要求"在京各衙门款项,分别经收,随时报明度支部",原"各省官银号所出纸票,……应由（度支）部稽核","各省关涉财政事件,除非常变故外,遇变通成法,须先咨（度支）部筹商,并分别内销、外销,咨部办理",各省分管财政的"藩司""归（度支）部考核",等等.
2．建立统一的财政预算制度
1911年2月12日,清政府公布《试办全国预算章程》.该章程基本按照《清理财政章程》设定的预算程序,要求自宣统三年起,各省、京中各衙门及军队向度支部分别呈送国家岁入、岁出预算报告册,由度支部汇总编制全国岁入岁出总预算案,奏交内阁行政会议政务会集议后,送资政院议决.各省地方岁入与岁出预算报告册也应呈送度支部,由度支部审核后交各省编制地方岁入岁出预算案,送交谘议局议决,再咨报度支部及中央主管各部.1911年初,资政院依章程覆核修正后议决通过宣统四年的总预算案,是为中国历史上第一个近代意义的国家预算.
近代中国建立的财政预算制度相对古代预算制度最大的进步在于预算案必须由国会通过,且具有非国会不得擅自修改变动的法律效力,从而制约了皇帝对财政的随意支配权.其次,统一了财政权.新的预算制度不仅在法律上改变了地方财政自收自支的混乱状况,而且还首次将皇室财政纳入了国家统一预算.
3．划分国家财政与地方财政
近代资本主义国家的财政体制的特征之一是划分国家财政与地方财政,以体现政治上的地方分权.清末预备立宪既然要实现地方分权,就必须建立地方财政.《谘议局章程》规定,谘议局的职权有议决本省岁出岁入预算与决算事件、税法与公债事件,这是最早规定地方财政制度的法律.《清理财政章程》要求"各省预算报告册内,应将出款何项应属国家行政经费,何项应为地方行政经费,划分为二","国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项,地方行政经费系指教育、警察、实业等项".《试办全国预算章程》要求各省编制地方岁入与岁出预算案,送交谘议局议决后,咨报度支部及中央主管各部.虽然由于辛亥革命的爆发,清政府未能制定公布计划中的"国家税章程"与"地方税章程",但其开启的划分国家财政与地方财政的近代化改革则由北洋政府继承下来.1912年冬,北洋政府财政部即拟定《国家地方政费标准》,划分国家（中央）支出与地方支出项目.1913年又制定《国家税和地方税草案》,并于次年修正公布,划分国家（中央）收入与地方收入项目,从而基本形成了国家财政与地方财政的划分体制.
（五）近代金融制度的初步形成自古代入近代,中国自有的金融组织只有传统的钱庄、票号.钱庄是由米店、土布店等商业组织兼营货币兑换而逐渐发展起来的,其资本形式一般为独资或合伙,实行无限责任制.由于其筹集资本的能力非常有限,因而很少经营放款业务.鸦片战争以后,钱庄由于充当外国商人在中国倾销洋货、收购原料的金融买办而有所发展,同时也受到外国金融势力的控制与压迫.十九世纪末期,当中国民族工商业有了一定的发展后,钱庄虽然开始为民族工商业提供金融支持,但由于其资本组成仍实行独资或合伙形式,不仅资金规模弱小,而且利息却非常之高,很难满足民族工商业的需要.另一方面,由于政府对金融调控能力的缺乏,对钱庄没有制定颁布相应的管理法规,致使钱庄的经营活动一直处于无政府状态.如各钱庄自行发行纸币很少有现金准备,也没有发行限额,因而在出现纸币信用发生危机时常常因客户挤兑导致钱庄连锁性倒闭,既损害了民众的利益,也使商业停滞,市面萧条.此外,尽管清末流通的货币基本为银元,但钱庄却顽固地坚持以银两为计帐单位,给人们的日常经济生活带来辗转折算的麻烦和亏耗的损失."推其原因,不外银两与银元有兑换之折合手续,从中可以牟耳." 票号则是以经营汇兑为主,兼营存放款,其资本形式一般也是独资或合伙,因而其资金的筹集能力也有一定的限制,而且在选择合伙人时又特别注重籍贯（票号多为山西人所营）,因而较之钱庄具有更大的封闭性与狭隘性.十九世纪五十年代,捻军截断了南方各省及海关向北京解运京饷的路线,票号趁机承揽了各南方地方政府向北京汇解京饷的业务,因而其势力得到了很大的发展.由于其实力雄厚,清地方政府与军队也经常向票号借款.庚子变乱中,票号曾资助过逃亡中的慈禧,取得了清政府的信任,因而此后中央政府的大部分款项都存入票号,票号事实上取得了代理国库的特权,其势力达到极盛.为政府提供金融服务虽然也是近代银行尤其是国家银行的业务之一,但票号的汇率与利息却远高于近代银行.据粤海关监督奏销汇费折片称："与银号再三酌核,力求减省,议定每千两费银40两",汇率高达4%；"凡税项运饷拨款,都不计利息,……票号就以他人的存款,存放其他商家,年利约一分二厘","充分表现了封建高利贷资本的寄生性".此外,由于各地银两成色不能统一,而国家又缺乏统一的计量标准,票号便自行规定银两成色的计量标准,对其认为不够标准者进行评估与折价,即所谓"平色",以此牟利.由于各票号的"平色"标准不一,这就更加加剧了这种利用货币的不统一性而牟取暴利的封建性."它虽然也兼营对工商业的存放款业务,但"存放规模远比汇兑业