怎样看待政策执行过程中的 上有对策,下有政策 现象?

怎样看待政策执行过程中的 上有对策,下有政策 现象?

上有政策、下有对策存在的原因
（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素.
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分.政策执行活动就是对利益的重新配置.而追求利益,是人之本性,“夫凡人之情,见利莫能勿就,见害莫能勿避”,[4]可以看出,趋利避害是人之共性；在社会生活中,人们之所以从事政治经济活动,其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动,同样是为了通过影响政策,进而实现自己的利益,因此,利益是政治经济生活的主旋律,[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈,力求自己的利益最大化.上有政策,下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中,一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解.就地方政府来说,在有些地方,煤矿经济是当地主要的经济支柱,财政的主要来源,关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入,减少了官员的政绩,地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿,关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗,拒不执行,为查封的煤矿说情,打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看,煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制,大搞上有政策,下有对策的原始动力.资本只要有“有50%的利润就能铤而走险,为了100%利润就敢践踏一切人间法律,有300%利润就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险”.
（二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因.
政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位.执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色,充当公共角色；同时又作为普通社会的一员,充当私人角色.公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策,然而,应然判断终究不等于实然判断,理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距,由于“经济人”理性的存在,政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式,[6]由于制度的不完善,这种角色错位极有可能导致权力寻租.
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动,是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益.“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体,通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意,使政策执行走样,甚至落空.在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的,内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂,甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败.政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体,双方各取所需,却给人民生命财产的巨大威胁,破坏了政策的权威性.“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣,在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义,走过场,结果就是使一些安全要求不达标,生产能力不足的小煤矿通过检查,照常生产,导致矿难多发.这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行,甚至使原政策成为一纸空文.
（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
政策得到很好执行,前提是政策本身具有合理性,而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素.政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性,不完整,不配套.今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策,时过不久,情况发生了变化,又由另外部门匆忙出台一个政策,这些政策之间缺乏稳定性和连续性,头痛医头,脚痛医脚,无法建立起政策的权威性和可信性,造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为,对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了.煤炭产业经过了80年代的“有水快流”,承包搞活政策,又经历了90年代的企业改制、关井压产政策,政策变化大,使得各主体主观心理预期认为政策还要变化,就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度,执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说,《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定,由于制定时间不一致,互相矛盾.有些条款滞后却没有修改.如,安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施,为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻,警告,记过缺乏实际意义,并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致,这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是,各取所需提供了条件,造成对政策的选择性执行,避重就轻,无法威慑违法生产行为.
（四）政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因
冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标,接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”.简而言之,政策执行就是把政策付诸行动.但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单,一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中,政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生,究其原因,主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰,所以必须对政策执行加以监控.监控的效果决定于监控组织的权威性大小,监控资源、监控信息、监控体制的完备情况.但是,煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题.这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿,信息缺乏、检测设备落后,安全生产监控政策执行起来流于形式.甚至在煤矿事故的处理中,监察部门只有建议权,权威性不足,社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性,且容易受权力干扰,导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为.